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Verwaltungsrecht
Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona, einige Hinweise zur Rechtslage in NRW

Die Länder haben unterschiedliche Verordnungen zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 erlassen. Diese sehen auch unterschiedliche Regelungen im Umgang mit Versammlungen vor. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf die CoronaSchVO NRW.

Nach § 11 Abs. 1 CoronaSchVO NRW sind Versammlungen untersagt, soweit in der Verordnung keine Ausnahme vorgesehen ist. Nach § 11 Abs. 3 CoronaSchVO NRW können die für Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 des IfSG zuständigen Behörden, also die Ordnungsbehörden, Ausnahmen zulassen, wenn die Veranstalter die Einhaltung der für den Schutz der Bevölkerung vor Infektionen erforderlichen Maßnahmen (insbesondere Mindestabstände) sichergestellt haben.

Das bedeutet, dass anders als nach dem VersammlG eine Genehmigung der örtlichen Ordnungsbehörde für die Durchführung der Veranstaltung einzuholen ist. In diesem Antrag ist die Versammlung so zu beschreiben, dass die Ordnungsbehörde (oder später ein Verwaltungsgericht) erkennen kann, ob bei Durchführung der Versammlung die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Infektionen eingehalten werden. Liegen diese Voraussetzungen vor, dann steht nach dem Wortlaut des § 11 Abs. 3 CoronaSchVO die Genehmigung im Ermessen der Behörde.

Die Ordnungsbehörde ist aber nicht frei, wie sie sich entscheidet, denn es handelt sich bei dem Verbot nach der CoronaSchVO NRW um ein „präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“.

Ein solches Verbot führt nicht dazu, dass Versammlungen schlechthin verboten sind, es unterwirft Versammlungen „nur“ einem Genehmigungsvorbehalt, damit geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Durchführung einer Versammlung gegeben sind. Das Gegenstück zu einem „präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt“ ist das „repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt“. Das ist das Verbot eines grundsätzlich unzulässigen Verhaltens, bei dem nur in atypischen Fällen eine Ausnahme gestattet ist. Bei einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt wird ein grundrechtliches geschütztes Verhalten einer Überprüfung in einem Genehmigungsverfahren unterworfen, bei einem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt erweitert eine Ausnahmebewilligung den Rechtskreis des Bürgers.

Eine parallele Konstellation gibt es in § 16 des VersammlG und den Bannmeilengesetzen der Länder. In „Bannmeilen“ um Parlamente und ähnlichen Einrichtungen sind Versammlungen verboten, können aber ausnahmsweise zugelassen werden. Auch diese Vorschriften sind verfassungskonform in dem Sinne auszulegen, dass sie als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalte zu verstehen sind. Nur Versammlungen in Bannkreisen, die die Funktionsfähigkeit der staatlichen Organe beeinträchtigen, kann die Genehmigung versagt werden. Ein Verbot einer Versammlung, die völlig ungefährlich ist, wäre mit Art. 8 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

Entsprechendes gilt für § 11 Abs. 3 CoronaSchVO NRW. Eine Versammlung, die nach der Art ihrer Durchführung mit den Zwecken der Infektionsbekämpfung vereinbar ist, muss genehmigt werden. Der Infektionsschutz kann insbesondere durch Mindestabstände und eine Vermummung der Versammlungsteilnehmer gewährleistet werden. Angesichts der aktuellen Umstände ist eine Vermummung nicht darauf gerichtet, eine Identifizierung zu verhindern, auch wenn dies ihre Folge sein mag.

Zu beachten ist, dass nach § 15 CoronaSchVO NRW die Durchführung einer ungenehmigten Versammlung oder die Teilnahme an einer ungenehmigten Versammlung bestraft werden kann. Es kommt also darauf an, dass die Versammlung, so wie sie durchgeführt ist, auch die Versammlung ist, die zur Genehmigung gestellt worden ist. Wird die Versammlung also in wesentlicher Hinsicht - etwa im Hinblick auf die Zahl der Teilnehmer - anders durchgeführt als genehmigt, liegt eine letztlich nicht genehmigte Versammlung vor, so dass die Teilnahme an einer Versammlung eine Straftat ist.

Münster, 06.04.2020

Wilhelm Achelpöhler, Fachanwalt für Verwaltungsrecht